April 2024

De vaart erin houden voor de Kaderrichtlijn Water

Stowa, Universiteit Utrecht en RIVM bundelen krachten in KRW-project

De Kaderrichtlijn Water (KRW) is in 2000 van kracht geworden en heeft als doel het beschermen en verbeteren van oppervlakte- en grondwater in Europa. Alle EU-landen moeten in 2027 aan de richtlijn voldoen. Voor Nederland is er nog heel wat werk aan de winkel. Het project ‘KRW: bestuurskundig-juridische bouwstenen voor het verhogen van doelbereik’ onderzoekt waar bottlenecks zitten én wat de mogelijkheden zijn om de doelstelling te halen.

Met de KRW hebben alle landen uit de EU een kader geschetst om landoppervlaktewater, overgangswater, kustwateren en grondwater te beschermen. Inhoudelijk gaat het dan om het behoeden van ecosystemen voor verdere achteruitgang, het bevorderen van duurzaam watergebruik, het beschermen én verbeteren van het aquatische milieu en het verminderen van verontreinigingen in grondwater. Tevens is de KRW bedoeld om de gevolgen van overstromingen en perioden van grote droogte af te zwakken.

Waar staan we?

De KRW is in 2000 in werking getreden. De stroomgebied beheerplannen moesten in 2009 klaar zijn en officieel moest in 2015 al worden voldaan aan de verbeteringseis. Deze termijn is tweemaal uitgesteld met 6 jaar. Hiermee is 2027 het jaar dat alle lidstaten aan de verbeteringseis uit de richtlijn moeten voldoen. Blijven zij in gebreke, dan zal dat onder andere merkbaar worden in het moeilijker verkrijgen van vergunningen waarvan de uitvoering mogelijk impact heeft op de waterkwaliteit. In de praktijk wordt de termijn van 2027 zodanig uitgelegd dat uiterlijk op dat moment de maatregelen moeten zijn uitgevoerd die doelbereik mogelijk maken. Deze nuance wordt gemaakt vanwege de soms lange responstijd van het ecosysteem op uitgevoerde maatregelen.
In de eerste twintig jaar na het van kracht worden van de KRW is er in Nederland hard gewerkt aan de ecologische en chemische doelen. Dat betekent onder meer het ontwikkelen van veel kennis over het functioneren en de huidige toestand van de ecosystemen. Tevens zijn er concrete maatregelen genomen om de kwaliteit te verbeteren en achteruitgang tegen te gaan, en ook zijn er samenwerkingen aangegaan. Maar de praktijk leert dat Nederland na die twintig jaar nog onvoldoende tot de doelen van de KRW is gekomen en vaart moet maken.
In 2021 en 2022 is daarom door Stowa in samenwerking met onder andere de Universiteit van Utrecht onderzoek gedaan naar de ‘lessons learned’ van de afgelopen jaren. Deze voorstudie heet: ‘Anticiperen op de KRW na 2027’. Hiervoor is een verkennende bestuurskundig-juridische analyse uitgevoerd, die heeft geleid tot een overzicht van de ervaringen, barrières, knelpunten en mogelijke oplossingsrichtingen. Bovendien is het duidelijk geworden welke vragen er nog openstaan, waarvan het antwoord mogelijk kan leiden tot verdere verbeterslagen in aanloop naar 2027 en daarna. Uiteindelijk is hieruit een discussiestuk opgesteld en een agenda voor verdiepend vervolgonderzoek dat uit twee onderzoekstrajecten bestaat (juridisch en bestuurskundig) en een gebruiksspoor.

Uiteindelijk moet in heel Nederland aan de normen uit de KRW worden voldaan.

Verdiepend vervolgonderzoek

Het vervolgonderzoek wordt uitgevoerd door twee promovendi van de Universiteit Utrecht: Tessa Rötscheid (juridisch) en Charlotte Offringa (bestuurskundig). Het is gestart in september 2023 en draagt de naam: ‘KRW: bestuurskundig-juridische bouwstenen voor het verhogen van doelbereik’. De twee onderzoekstrajecten zijn onder meer gebaseerd op verschillende conclusies uit het vooronderzoek. Zo wijst het rapport uit dat waterbeheerders goed moeten samenwerken met de landbouwsector en de ruimtelijke ordening. Verder is vastgesteld dat er verschillende perspectieven zijn bij de verschillende partijen en er onduidelijkheid bestaat over de verdeling van rollen, taken en het gebruik van de beschikbare uitvoeringsinstrumenten. Deze zaken staan verbeteringen in de weg.
Dit was overigens ook een conclusie die de Raad voor leefomgeving en infrastructuur (Rli) en het Planbureau voor de leefomgeving (PBL) al trokken. Uit deze conclusies is ook direct op te merken dat de oplossingsrichtingen niet alleen technisch van aard zijn, maar ook vanaf de politiek-bestuurlijke en juridische kant moeten worden ingestoken.
Er zijn verschillende vragen die nog moeten worden beantwoord om ná 2027 een verdere verbeterslag in te kunnen zetten. Het gaat om in totaal vier bestuurskundige vragen (tabel 1) en drie juridische vragen (tabel 2). Charlotte Offringa: ‘Het is niet de bedoeling om direct een antwoord te formuleren op de vragen, maar wel om op basis hiervan eigen onderzoeksvragen te formuleren. Hiermee willen we praktische tools ontwikkelen. Hoe deze tools er precies uit komen te zien, is nog niet bekend. Wel dat ze geschikt moeten zijn voor toepassing in de praktijk; daarvoor doen we onderzoek.’
‘Dat we ons nu vooral richten op verbeterpunten en kansen betekent niet dat er de afgelopen jaren niets is gebeurd. Integendeel. Verschillende initiatieven en maatregelen hebben geleid tot verbeteringen van de chemische en ecologische omstandigheden. Bijvoorbeeld vispassages, natuurvriendelijke oevers en het verminderen van lozingen. Maar door verbeterpunten te definiëren, kunnen we een volgende stap zetten richting de doelstellingen. Het is een aanpak die overigens goed past bij de KRW, waarin wordt uitgegaan van een continu proces van uitvoeren, leren en verbeteren. Het is dus niet een keer maatregelen nemen, borgen en dan wat anders gaan doen.’

Bestuurskundig

Om bij de bestuurlijke kant te beginnen noemt Offringa enkele aandachtspunten waar zij zich de komende tijd mee bezig gaat houden. ‘Een eerste vraagstuk betreft het perspectief op de doelen en de ambities. Dit perspectief kan verschillen tussen landen onderling, maar ook tussen maatschappelijke sectoren of belanghebbenden. Zo hebben wij in Nederland veel beleid en uitvoering sectoraal geïmplementeerd, maar om verbeteringen door te kunnen voeren, heb je ook andere partijen nodig dan de waterschappen en de minister van Infrastructuur en Waterstaat.’
‘Verbeteringen gaan namelijk over ruimtelijke ordeningsmaatregelen als herinrichting, hermeanderen – het herstellen van de slingerende loop van rivieren die in het verleden zijn rechtgetrokken – en productgerichte maatregelen als de vermindering van nutriënten en pesticiden. Je hebt dan dus ook te maken met bedrijven die intensief gebruikmaken van land en water. We zien nu dat samenwerken met bijvoorbeeld de boerensector vooral op basis van vrijwilligheid is en het onzeker is hoeveel daarvan terechtkomt. Hoe doorbreek je deze gang van zaken om KRW-doelen te bereiken?’

Nederland heeft een grote verscheidenheid aan oppervlaktewater, zoals stilstaand en stromend water, zoet, zout en brak water, wateren die wel of niet geïsoleerd zijn en in grootte variërend van kleine sloten tot heel grote meren (bron: topografische dienst kadaster).

Juridisch

De sectorale aanpak en de problemen die hierbij ontstaan, zijn ook terug te zien in het juridisch kader. De wet- en regelgeving voor activiteiten met invloed op de waterkwaliteit is sterk verbrokkeld en tussen de verschillende beleidsterreinen en overheden is betere afstemming nodig. Tessa Rötscheid: ‘Water kent de grenzen van landen en provincies niet; derhalve is het belangrijk om watervraagstukken integraal aan te pakken. Denk aan een voorbeeld waarin de ene provincie een – extra – reinigingsstap implementeert, maar in de naastgelegen provincies nog steeds te veel stoffen in het oppervlaktewater worden geloosd.’
Zij vervolgt: ‘Uiteindelijk moet in heel Nederland aan de normen uit de KRW worden voldaan. Eén van de focuspunten in mijn onderzoek is in lijn met de voorstudie om te kijken op welke wijze we met de huidige wet- en regelgeving tot een integrale, gebiedsgerichte, waterkwaliteitsaanpak kunnen komen en aan welke randvoorwaarden zo’n aanpak dan moet voldoen. Tegelijk moet er wellicht ook in generieke zin iets gebeuren. Ik hoop met mijn onderzoek inzicht te verschaffen in de vraag welke juridische instrumenten – generiek en/of gebiedsgericht – door wie en in welke combinatie kunnen worden ingezet om uiteindelijk de KRW-doelen te halen.’

Interpretatie

Daarnaast wijst Rötscheid er op dat de KRW complex is. Dat heeft vooral in de fase direct na inwerkingtreding van de richtlijn (maar ook nu nog) voor discussie gezorgd over de interpretatie van daarin opgenomen begrippen. Daarnaast gaat het bij het vinden van oplossingen soms niet alleen om de kwaliteit van het water, maar hangen maatregelen ook samen met bijvoorbeeld stikstof en de tuinbouw. Dat bemoeilijkt de zaken en moet worden gestroomlijnd.
Rötscheid: ‘Aan deze problematiek ligt ten grondslag dat wij enerzijds ons leefmilieu op veel aspecten willen beschermen en waar mogelijk verbeteren, maar tegelijk benutten wij diezelfde fysieke leefomgeving om economische activiteiten te verrichten. Dat levert een zeker spanningsveld op. Binnen dat spanningsveld spelen interessante juridische vragen, zoals de vraag of het mogelijk is om vergunningen van vervuilende bedrijven in te trekken als blijkt dat hierdoor de KRW-doelen niet worden gehaald. Uiteindelijk moet er een maatregelenpakket komen dat voldoende is om de KRW-doelen te halen én daarnaast juridisch houdbaar is.’

Best practices

Bij het zoeken naar oplossingen gaan de twee promovendi in eerste instantie uit van de bestaande wet- en regelgeving, omdat beiden ervan overtuigd zijn dat er binnen die kaders veel mogelijk is. Uit het vooronderzoek is onder meer gebleken dat er inderdaad al uiteenlopende instrumenten en tools beschikbaar zijn, maar dat deze niet worden gebruikt.
Offringa legt uit dat daar verschillende redenen voor zijn: ‘Iets nieuws uitproberen is praktisch altijd spannend en misschien in dit geval wel té spannend. Ook financiële afwegingen kunnen een reden zijn, net als politieke gevoeligheid of angst voor de uitkomst bij het gebruik van een instrument of de inzet van een juridische bevoegdheid. We zoeken wat dat betreft naar succesverhalen op basis waarvan we relevante partijen kunnen stimuleren ze toch in te zetten.’
Wanneer tijdens het onderzoek een specifieke tool of bepaald instrument zinvol lijkt om in te zetten, dan zorgt Stowa voor het ‘gebruikspoor’ waar tussentijdse onderzoeksbevindingen en handelingsperspectieven direct beschikbaar komen voor praktische gebruikers. Rötscheid: ‘Gedurende het onderzoek bestaat het voornemen bijeenkomsten te organiseren met regionale en landelijke waterbeheerders en andere partijen in de waterkolom op operationeel, beleidsmatig en bestuurlijk niveau. Deze bijeenkomsten leveren de mogelijkheid op om kennis en ervaring uit te wisselen en daarnaast te inventariseren wat nodig is om uiteindelijk tot doelbereik in 2027 – of zo snel mogelijk daarna – te komen.’
Overkoepelend is wat de onderzoeksters betreft het complexe speelveld van de uiteenlopende partijen met verschillende belangen, die de doelen soms ook verschillend interpreteren. Hiermee is het lastig om de vraagstukken generiek aan te pakken. Elke omgeving heeft immers zijn specifieke eigen problemen met betrekking tot watervervuiling of de beschikbaarheid van voldoende drinkwater. Offringa: ‘Maar laten we beginnen met het beantwoorden van de vragen die nog open staan. Wanneer duidelijk is waarom bepaalde groepen of mensen elkaar niet (willen) begrijpen, dan hebben we in elk geval handvatten om naar oplossingen te zoeken. Dit binnen de huidige wet- en regelgeving en met het oog op 2027. En daarna.’

Tabel 1. Kennisvragen ‘Anticiperen op de KRW na 2027’, bestuurskundig.

Doelbereik en governance: wat is het probleem?	Doorbreken van de patstelling: oplossingen op gang brengen
Er zijn verschillende perspectieven op de KRW-doelen.	Waarom blijven de verschillende perspectieven op doelen naast elkaar in stand? Welke belangen spelen hierbij een rol? Wat betekent dit voor het doelbereik? Hoe kom je tot een gezamenlijke definitie van doelen in de praktijk?
Beleid en uitvoering zijn sterk sectoraal. Medewerking vanuit andere sectoren vindt vooral plaats op basis van vrijwilligheid (zie bijvoorbeeld Deltaplan Agrarisch Waterbeheer).	Waarom blijft beleid en uitvoering sectoraal? En wordt vastgehouden aan vrijwillige medewerking? Wat zijn trade-offs in integraal gebiedsgericht beleid gericht op gezamenlijke aanpak met andere economische en maatschappelijke opgaven en hoe zijn die af te wegen?
Actoren lijken niet in staat/bereid om het initiatief/de regie te nemen voor het realiseren van cross-sectorale doelen.	Wat verklaart deze status quo? Hoe kan mede-eigenaarschap en medewerking vanuit andere sectoren (waar onder de landbouw) worden gecreëerd? Welke condities zijn hiervoor nodig?
De huidige focus op toestandsmonitoring biedt onvoldoende inzicht in de effectiviteit van maatregelen en bemoeilijkt daarmee besluitvorming over aanpassen van bestaande maatregelen of implementatie van nieuwe of aanvullende maatregelen.	Wat bemoeilijkt de koppeling van monitoring aan de ingezette maatregelen? Zijn de financiële middelen effectiever in te zetten? Wat weerhoudt actoren om dit te doen? Functionele eisen aan monitoring: Wie heeft wat nodig om te kunnen handelen/sturen?

Tabel 2. Kennisvragen ‘Anticiperen op de KRW na 2027’, juridisch.

Doelbereik en governance: wat is het probleem?	Doorbreken van de patstelling: oplossingen op gang brengen
De EU en nationale wetgeving is gezien de sectorale doelen en bevoegdheidsverdelingen niet ontworpen voor een integrale gebiedsgerichte aanpak.	Welke mogelijkheden biedt de KRW en andere wet- en regelgeving voor een integrale gebiedsgerichte aanpak (rollen, verantwoordelijkheden, instrumenten). Hoe kan worden omgegaan met mogelijk conflicterende doelen binnen voorgeschreven termijnen bij integraal beleid zowel ten aanzien van KRW-doelen als ten aanzien van aanverwante doelen? Waarom worden deze mogelijkheden vooralsnog niet benut?
De huidige verantwoordelijkheidsverdeling met andere beleidsterreinen lijkt onvoldoende om de KRW-doelen te bereiken, omdat medewerking vanuit andere sectoren/beleidsterreinen niet is geborgd.	In hoeverre kunnen doelen, verantwoordelijkheden en de inzet van beleidsinstrumenten zodanig worden belegd, gecoördineerd en afgestemd dat zowel tijdig aan de KRW-doelen wordt voldaan en een optimale afstemming met het bereiken van andere maatschappelijke opgaven in integraal gebiedsgericht beleid kan worden bereikt?
Uitleg van verschillende KRW-verplichtingen (doelen, plannen, maatregelen, monitoring) is onduidelijk, zowel nationaal als internationaal.	Hoe dienen de verschillende KRW-verplichtingen te worden uitgelegd, mede in relatie tot andere opgaven binnen integraal gebiedsgericht beleid?

Onderzoek

Het onderzoek wordt uitgevoerd door Tessa Rötscheid en Charlotte Offringa, beiden promovendi aan de Universiteit Utrecht. Het onderzoeksteam is aangevuld met onderzoekers van de faculteiten Geowetenschappen en Recht, Economie, Bestuur en Organisatie van de Universiteit Utrecht en het RIVM. Het wordt begeleid door prof.dr. Hens Runhaar, dr. Carel Dieperink (Copernicus Instituut voor Duurzame Ontwikkeling), prof.dr. Marleen van Rijswick, prof.dr. Frank Groothuijse en dr. Susanne Wuijts van het Utrecht Centre for Water, Oceans and Sustainability Law. Het onderzoek wordt gefinancierd door Stowa.

Tekst: ing. Marjolein de Wit - Blok
Fotografie: PBL, iStock, TD Kadaster

Meer weten over innovatieve technieken en ontwikkelingen?
Meld u dan nu aan voor onze gratis nieuwsbrief.