September 2025
Waar kan het beter in de warmtetransitie?
Onderzoek Algemene Rekenkamer warmtenetten en warmtepompen
Praktijkonderzoek warmtenet in drie steden.
De warmtetransitie moet in 2050 zijn voltooid vanwege het Klimaatakkoord, waarin is afgesproken dat alle gebouwen in dat jaar aardgasvrij zijn. In het rapport ‘Een koud bad voor warmtenetten’, publiceerde de Algemene Rekenkamer begin dit jaar een onderzoek naar specifiek warmtenetten en warmtepompen. In hoeverre frustreren bijvoorbeeld subsidies voor individuele warmteoplossingen, zoals warmtepompen, de efficiëntie van (vaak) goedkopere warmtenetten?
De warmtetransitie in Nederland is omvangrijk en betreft zo’n zeven miljoen woningen en een miljoen utiliteitsgebouwen. Daarbij gaat het om een lange periode (25 jaar tot aan 2050) en een transitie die afhankelijk is van uiteenlopende factoren; variërend van vertrouwen en gedragsverandering tot economische en politieke ontwikkelingen, technologische vooruitgang en klimaatveranderingen. De warmtetransitie vraagt daarom ook om een overheid die niet alleen stuurt met vooraf ingestelde prestatiedoelen, maar ook binnen het netwerk meekijkt en leert, de maatschappelijke langetermijndoelen in de gaten houdt en bijstuurt waar dit nodig is. De voorganger van minister Sophie Hermans van KGG (Klimaat en Groene Groei) – de toenmalige minister voor KenE (Klimaat en Energie) Rob Jetten – constateerde dat de overheid dichter bij de belevingswereld van burgers en bedrijven moet staan. Onder meer om het eigenaarschap van de transitie te vergroten. Om daarin te ondersteunen deed de Rekenkamer onderzoek naar de inzet van warmtepompen en warmtenetten en de bijbehorende subsidies en regelgeving. Dit heeft geleid tot een set aanbevelingen waarmee de minister het beleid van de warmtetransitie kan bijsturen.
Opbouw onderzoek
Het onderzoek van de Rekenkamer is opgedeeld in twee delen. Hiervoor zijn twee hoofdvragen opgesteld.
- In hoeverre is de individuele warmteoplossing van de rijksoverheid doelmatig en doeltreffend? Hierbij richtte
het onderzoeksteam zich op de ISDE-regeling voor warmtepompen voor de periode 2016 - 2022.
- In hoeverre heeft de individuele warmteoplossing (zoals warmtepompen) gevolgen voor de doelmatigheid van de collectieve warmteoplossing (waaronder warmtenetten)? Hiervoor is gebruik gemaakt van de conclusies naar de individuele aanpak.
Het tweede deel betreft een praktijkonderzoek waarbij het gevoerde beleid van de minister van KGG werd bekeken bij de aanleg van een warmtenet bij de gemeenten: Deventer, Gorinchem en Groningen. Ook is gesproken met de betrokkenen bij een toekomstig warmtenet in Heeg. Voor de data-analyse is een dataset van RVO ontvangen waarmee de overlap van gesubsidieerde warmtepompen en bestaande warmtenetten in kaart is gebracht.
Conclusies deel 1
De ISDE-regeling subsidieert particuliere woningeigenaren en specifieke zakelijke gebruikers bij het verduurzamen van hun pand of woning. Dit heeft onder meer geleid tot een hoger aantal geïnstalleerde warmtepompen. De regeling heeft hiermee bijgedragen aan de warmtetransitie, maar er is ook een aantal kanttekeningen te plaatsen. Zo heeft de minister geen specifieke en meetbare doelen opgesteld voor deze regeling, waardoor niet bekend was hoeveel CO2-uitstoot hiermee is bespaard. Hierdoor kan de minister uiteindelijk ook niet leren van de ervaringen met de ISDEDe-regeling en deze toepassen in de warmtetransitie. De Rekenkamer concludeerde al eerder dat het Warmtefonds geld leent aan woningeigenaren die ook bij een commerciële bank een lening hadden kunnen afsluiten om hun woning te verduurzamen. In de periode 2012 - 2021 werden er 3.313 leningen verstrekt voor warmtepompen. Vergeleken met de ISDE is het aantal woningeneigenaren dat het Warmtefonds bereikt, beperkt. Het is mogelijk voor huiseigenaren om tegelijk én een lening uit het Warmtefonds en een ISDE-subsidie aan te vragen. De kosten per vermeden ton CO2 kunnen in dat geval boven de in de regeling Stimulering Duurzame Energieproductie en Klimaattransitie vastgelegde grens van 300 euro komen. Daarnaast blijkt dat de wens om publiek geld uit het Warmtefonds doelmatig te besteden op gespannen voet staat met de wens dat dit fonds voor iedereen toegankelijk is. Om bij de ISDEregeling een goede afweging te kunnen maken tussen doelmatigheid
en toegankelijkheid, is het relevant dat de minister zijn doelen en doelgroep – in relatie tot het doel en met inachtneming van de meeliftersproblematiek – helder heeft geformuleerd en de doelmatigheid van de subsidie inzichtelijk maakt.
Conclusies deel 2
Het onderzoek naar het aanleggen van warmtenetten in de praktijk bij drie gemeentes bracht ook belangrijke conclusies aan het licht. Onder meer dat een goed gebruik van warmtenetten om een gedragsverandering van de hele maatschappij vraagt. In het rapport merkt de Rekenkamer op dat de subsidies voor de infrastructuur van warmtenetten alleen zijn gericht op de projectkosten (de financiële businesscase) van een warmtenet. De vermeden kosten voor netverzwaring – vaak nodig wanneer een wijk overstapt op individuele warmtepompen – neemt de minister van KGG niet mee in de beoordeling van subsidies. Volgens de Rekenkamer bestaat daardoor de kans dat het warmtenet niet haalbaar lijkt, terwijl het voor wijken toch de oplossing zou kunnen zijn met de laagste nationale kosten. Daarom is het volgens de Rekenkamer belangrijk dat de minister met een brede blik naar de warmtetransitie kijkt en niet alleen naar de financiële businesscase.
Conclusies deel 3
Ook concludeert het rapport dat het beleid momenteel onsamenhangend en inconsistent kan worden genoemd. Wat het eerste aspect betreft, blijkt dat warmtebedrijven en andere partijen voor de realisatie van warmtenetten afhankelijk zijn van subsidies van twee verschillende ministers die niet altijd op hetzelfde moment kunnen worden aangevraagd. Het inconsistente beleid zorgt ervoor dat warmtepompen een doelmatigheidsrisico vormen voor de aanleg warmtenetten. Wanneer bijvoorbeeld veel mensen in een wijk een warmtepomp installeren met een gemiddelde levensduur van 15 jaar, dan kiezen ze in een latere fase mogelijk niet snel voor een aansluiting op een collectieve warmteoplossing, zoals een warmtenet. Dit kan leiden tot hogere kosten voor de overblijvende eindgebruikers van warmtenetten. Het is volgens de Rekenkamer belangrijk om op korte termijn vast te stellen waar overlap is tussen warmtepompen en warmtenetten, om te voorkomen dat individuele oplossingen de levensvatbaarheid van de collectieve oplossing in een gebied met potentie voor collectieve duurzame warmte ondermijnt. Tot slot is uit het onderzoek op te maken dat het beleid voor de warmtetransitie meer integraal moet worden gemaakt. Barbara Joziasse van de Rekenkamer: ‘De grote gemene deler uit het rapport is de noodzaak om de vele factoren die een rol spelen bij de warmtetransitie ook integraal te bekijken. Zo voorkom je dat individuele aspecten positieve effecten op de lange termijn blokkeren. Dit onderzoek geeft beleidsmakers extra informatie om zo consistent en overkoepelend mogelijk de warmtetransitie te leiden.’
Tekst: ing. Marjolein de Wit - Blok
Fotografie: Algemene Rekenkamer